Scheda di approfondimento sulla Legge dei Piccoli Comuni

 

 

LEGGE “PICCOLI COMUNI”

SCHEDA DI LETTURA Legge 6 ottobre 2017, n. 158

 

 

“Misure per il sostegno e la valorizzazione dei piccoli comuni, nonché disposizioni per la riqualificazione e il recupero dei centri storici dei medesimi comuni.”

Questi, in sintesi, i contenuti.

 

L’art. 1 descrive le finalità della legge e la definizione di Piccolo Comune, fino a 5.000 e rientrante in una delle tipologie elencate.

La legge sostiene lo sviluppo economico, sociale, ambientale e culturale dei piccoli Comuni, il riequilibrio demografico del Paese, favorendo la residenza in tali Comuni, tutela e valorizza il loro patrimonio naturale, rurale, storico-culturale e architettonico. In tal senso è favorita l’adozione di misure in favore dei residenti nei piccoli Comuni e delle attività produttive ivi insediate, con particolare riferimento al sistema dei servizi essenziali, al fine di contrastarne lo spopolamento e di incentivare l’afflusso turistico. L’insediamento nei piccoli Comuni costituisce una risorsa a presidio del territorio, soprattutto per le attività di contrasto del dissesto idrogeologico e per le attività di piccola e diffusa manutenzione e tutela dei beni comuni.

Ai fini della legge, per piccoli Comuni si intendono i Comuni con popolazione residente fino a 5.000 abitanti nonché i Comuni istituiti a seguito di fusione tra Comuni aventi ciascuno popolazione fino a 5.000 abitanti.

Questi Comuni possono beneficiare dei finanziamenti concessi ai sensi dell’articolo 3 qualora rientrino in una delle seguenti tipologie:

1. a) Comuni collocati in aree interessate da fenomeni di dissesto idrogeologico;
2. b) Comuni caratterizzati da marcata arretratezza economica;
3. c) Comuni nei quali si è verificato un significativo decremento della popolazione residente rispetto al censimento generale della popolazione effettuato nel 1981;
4. d) Comuni caratterizzati da condizioni di disagio insediativo, sulla base di specifici parametri definiti in base all’indice di vecchiaia, alla percentuale di occupati rispetto alla popolazione residente e all’indice di ruralità;
5. e) Comuni caratterizzati da inadeguatezza dei servizi sociali essenziali;
6. f) Comuni ubicati in aree contrassegnate da difficoltà di comunicazione e dalla lontananza dai grandi centri urbani;
7. g) Comuni la cui popolazione residente presenta una densità non superiore ad 80 abitanti per chilometro quadrato;
8. h) Comuni comprendenti frazioni con le caratteristiche di cui alle lettere a), b), c), d), f) o g); in tal caso, i finanziamenti disposti ai sensi dell’articolo 3 sono destinati ad interventi da realizzare esclusivamente nel territorio delle medesime frazioni;
9. i) Comuni appartenenti alle unioni di Comuni montani di cui all’articolo 14, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, o Comuni che comunque esercitano obbligatoriamente in forma associata, ai sensi del predetto comma 28, le funzioni fondamentali ivi richiamate;
10. l) Comuni con territorio compreso totalmente o parzialmente nel perimetro di un parco nazionale, di un parco regionale o di un’area protetta;
11. m) Comuni istituiti a seguito di fusione;
12. n) Comuni rientranti nelle aree periferiche e ultraperiferiche, come individuate nella strategia nazionale per lo sviluppo delle aree interne del Paese, di cui all’articolo 1, comma 13, della legge 27 dicembre 2013, n. 147.

Le Regioni, nell’ambito delle proprie competenze, possono definire interventi ulteriori rispetto a quelli previsti dalla presente legge, anche al fine di concorrere all’attuazione della strategia nazionale per lo sviluppo delle aree interne del Paese. A tal fine, le Regioni possono prevedere ulteriori tipologie di Comuni, tenuto conto della specificità del proprio territorio.

 

L’art. 2 evidenzia l’importanza di una azione di tutte le Istituzioni competenti nel promuovere attività, anche in forma associata, che portino al miglioramento della qualità e l’efficienza dei servizi essenziali offerti alle popolazioni locali. Possibilità di istituire Centri multifunzionali per una serie di servizi, dall’ambiente al volontariato.

Per garantire uno sviluppo sostenibile e un equilibrato governo del territorio, lo Stato, le regioni, le città metropolitane, le province o aree vaste, le Unioni di Comuni, i Comuni, anche in forma associata, le Unioni di Comuni montani e gli enti parco, per quanto di rispettiva competenza, possono promuovere nei piccoli Comuni l’efficienza e la qualità dei servizi essenziali, con particolare riferimento all’ambiente, alla protezione civile, all’istruzione, alla sanità, ai servizi socio-assistenziali, ai trasporti, alla viabilità, ai servizi postali nonché al ripopolamento dei predetti Comuni anche attraverso progetti sperimentali di incentivazione della residenzialità.

Per le finalità di cui al comma 1, i piccoli Comuni, anche in forma associata, possono istituire, anche attraverso apposite convenzioni con i concessionari dei servizi di cui al medesimo comma 1, centri multifunzionali per la prestazione di una pluralità di servizi in materia ambientale, sociale, energetica, scolastica, postale, artigianale, turistica, commerciale, di comunicazione e di sicurezza, nonché per lo svolgimento di attività di volontariato e associazionismo culturale.

L’art. 3 istituisce un Fondo per lo sviluppo strutturale, economico e sociale dei piccoli Comuni. Per l’utilizzo del Fondo sarà predisposto un Piano nazionale per la riqualificazione dei piccoli Comuni da adottare entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge e aggiornabile ogni triennio. Il Piano, disposto con DPCM, elenca alcune priorità di interventi e definisce le modalità di presentazione dei progetti e della loro selezione da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri tramite bandi pubblici secondo i criteri riportati nella legge.

Nello stato di previsione del Ministero dell’interno è istituito un Fondo per lo sviluppo strutturale, economico e sociale dei piccoli Comuni, al finanziamento di investimenti diretti alla tutela dell’ambiente e dei beni culturali, alla mitigazione del rischio idrogeologico, alla salvaguardia e alla riqualificazione urbana dei centri storici, alla messa in sicurezza delle infrastrutture stradali e degli istituti scolastici nonché alla promozione dello sviluppo economico e sociale e all’insediamento di nuove attività produttive.

Il Fondo ha una dotazione complessiva di 100 milioni di euro (10 milioni di euro per l’anno 2017 e di 15 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2018 al 2023). In queste risorse confluiscono inoltre gli stanziamenti di un milione di euro all’anno per il triennio 2016-2017-2018, già previsti dall’articolo 1, comma 640, secondo periodo, della legge 28 dicembre 2015, n. 208* (per la progettazione e la realizzazione di itinerari turistici di particolare valore storico e culturale, autorizzata la spesa di un milione di euro per ciascuno degli anni 2016, 2017 e 2018).

Per l’utilizzo del Fondo si provvede con la predisposizione di un Piano nazionale per la riqualificazione dei piccoli Comuni con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, con il Ministro dell’economia e delle finanze, con il Ministro dell’interno, con il Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali e con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, previa intesa in sede di Conferenza unificata, da adottare entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge.

Il Piano assicura la priorità ai seguenti interventi:

1. a) qualificazione e manutenzione del territorio nonché interventi volti alla riduzione del rischio idrogeologico;
2. b) messa in sicurezza e riqualificazione delle infrastrutture stradali e degli edifici pubblici, con particolare riferimento a quelli scolastici e a quelli destinati ai servizi per la prima infanzia;
3. c) riqualificazione e accrescimento dell’efficienza energetica del patrimonio edilizio pubblico;
4. d) acquisizione e riqualificazione di terreni e di edifici in stato di abbandono o di degrado anche al fine di sostenere l’imprenditoria giovanile;
5. e) acquisizione di case cantoniere e del sedime ferroviario dismesso;
6. f) recupero e riqualificazione urbana dei centri storici anche ai fini della realizzazione di alberghi diffusi;
7. g) recupero di beni culturali, storici, artistici e librari;
8. h) recupero dei pascoli montani.

Il Piano definisce le modalità per la presentazione dei progetti da parte delle amministrazioni comunali, nonché quelle per la selezione, attraverso bandi pubblici, dei progetti medesimi da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri sulla base dei seguenti criteri:

1. a) tempi di realizzazione degli interventi;
2. b) capacità e modalità di coinvolgimento di soggetti e finanziamenti pubblici e privati;
3. c) miglioramento della dotazione infrastrutturale secondo criteri di sostenibilità ambientale e mediante l’applicazione di protocolli internazionali di qualità ambientale;
4. d) valorizzazione delle filiere locali della green economy;
5. e) miglioramento della qualità di vita della popolazione, nonché del tessuto sociale e ambientale del territorio di riferimento;
6. f) impatto socio-economico degli interventi, con particolare riferimento agli incrementi occupazionali.

Il Piano è aggiornato ogni tre anni sulla base delle risorse disponibili nell’ambito del relativo Fondo.

Con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri sono individuati i progetti da finanziare sulla base del Piano.

L’art.4 prevede la possibilità per i piccoli Comuni di recuperare e riqualificare zone di particolare pregio nei centri storici e promuovere la realizzazione di alberghi diffusi.

I piccoli Comuni possono individuare, all’interno del perimetro dei centri storici, zone di particolare pregio architettonico e culturale, da riqualificare mediante interventi integrati pubblici e privati finalizzati alla riqualificazione urbana, nel rispetto delle tipologie e delle strutture originarie, anche avvalendosi delle risorse del Fondo di cui alla presente legge.

Le Regioni possono prevedere forme di indirizzo e coordinamento finalizzate al recupero e alla riqualificazione dei centri storici, anche in relazione a tali interventi integrati. Le iniziative di recupero dei centri urbani possono essere realizzate anche attraverso le misure riconducibili alla strategia nazionale di green community di cui all’articolo 72 della legge n. 221 del 2015.

I piccoli Comuni possono avvalersi delle risorse stanziate dalla presente legge per la promozione degli alberghi diffusi con particolare riferimento ai borghi antichi e ai centri storici abbandonati o spopolati. La definizione di albergo diffuso è demandata alle Regioni e alle Province Autonome.

L’art. 5 contiene misure volte a contrastare l’abbandono di terreni ed edifici in stato di abbandono nei piccoli Comuni.

Al fine di contrastare l’abbandono di terreni e di edifici i piccoli Comuni possono avvalersi delle risorse del Fondo di cui all’articolo 3, per adottare misure volte all’acquisizione e alla riqualificazione di immobili.

In particolare, per quanto concerne i terreni, si indica la finalità di prevenire le cause dei fenomeni di dissesto idrogeologico e la perdita di biodiversità nonché di assicurare l’esecuzione delle operazioni di gestione sostenibile del bosco, anche di tipo naturalistico, e la bonifica dei terreni agricoli e forestali; si fa altresì riferimento alla regimazione delle acque, compresi gli interventi di miglioramento naturalistico e ripristino ambientale. Per quanto attiene agli edifici in stato di abbandono o di degrado, la norma indica la finalità anche di prevenire crolli o comunque situazioni di pericolo.

L’art. 6 consente ai piccoli Comuni di acquisire case cantoniere e stazioni ferroviarie disabilitate anche per promuovere la realizzazione di circuiti e itinerari turistico-culturali.

La disposizione prevede la possibilità di acquisire case cantoniere, stazioni e sedime ferroviario non più utilizzati nonché di stipulare intese con finalità connesse alla valorizzazione dei propri territori. La possibilità di tali acquisizioni si era esaurita a dicembre 2016 con la chiusura del cosiddetto federalismo demaniale.

Tali beni, anche attraverso la concessione in comodato a favore di organizzazioni di volontariato, sono soggetti alle seguenti destinazioni d’uso: 1) presìdi di protezione civile e salvaguardia del territorio; 2) sedi di promozione dei prodotti tipici locali; 3) altre attività di interesse comunale.

Si richiama, infine, con una specifica attenzione verso i piccoli Comuni, una disposizione già vigente per tutto il territorio nazionale – l’art. 135, comma 4, lettera d), del decreto legislativo n. 42 del 2004 e s.m.i. (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio) – per l’individuazione, all’interno di un certo ambito paesaggistico, delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio, in funzione della loro compatibilità con i diversi valori paesaggistici riconosciuti e tutelati, con particolare attenzione alla salvaguardia dei paesaggi rurali e dei siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell’UNESCO. Lo Stato e le Regioni assicurano che tutto il territorio sia adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo costituiscono.

L’art. 7 è volto a favorire la stipula di convenzioni con diocesi della Chiesa cattolica e con altre confessioni religiose.

Per la salvaguardia ed il recupero dei beni culturali, storici, artistici e librari degli enti ecclesiastici o degli enti delle confessioni religiose civilmente riconosciuti, i piccoli Comuni possono avvalersi, anche in forma associata, delle risorse previste dalla presente legge per stipulare convenzioni con le diocesi della Chiesa cattolica e con le rappresentanze delle altre confessioni religiose che abbiano stipulato in tal senso intese con lo Stato.

L’art. 8 sostiene lo sviluppo della rete a banda ultralarga e dei programmi di e-government nei piccoli Comuni.

Verso l’obiettivo, previsto dall’Agenda digitale europea, di garantire, entro il 2020, a tutti i cittadini l’accesso alle reti a connessione veloce e ultraveloce, l’articolo dispone che le aree dei piccoli Comuni nelle quali non vi è interesse da parte degli operatori a realizzare reti per la connessione veloce e ultraveloce (aree bianche), possano beneficiare delle misure previste dalla deliberazione del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica n. 65 del del 6 agosto 2015, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 239 del 14 ottobre 2015, in attuazione della Strategia italiana per la banda ultralarga, adottata dal Consiglio dei Ministri il 3 marzo 2015, volte a favorire la diffusione delle infrastrutture in banda ultralarga.

Coerentemente al dettato dell’articolo, il Ministero dello Sviluppo Economico, previo accordo della Commissione Europea, ha già avviato le attività per la realizzazione di una rete pubblica in fibra ottica nei 7.769 Comuni interessati, grazie alla risorse – pari a 2,2 miliardi di euro provenienti dal Fondo Sviluppo e Coesione (FSC) 2014-2020 e a circa 1 miliardo di euro proveniente da fondi regionali della Politica di Coesione – rese disponibili delibera CIPE sopra citata.

Dal punto di vista operativo, la rete pubblica verrà realizzata da Infratel Italia, società in house del Ministero dello Sviluppo Economico, attraverso bandi per l’identificazione dell’operatore-concessionario che avrà il compito di realizzare materialmente gli interventi. Ad oggi, Infratel ha emanato e aggiudicato, entrambi alla società OpEn Fiber, i primi due bandi, relative alle aree bianche delle regioni Abruzzo, Molise, Emilia Romagna, Lombardia, Toscana e Veneto (primo bando) e Piemonte, Lazio, Valle d’Aosta, Liguria, Friuli Venezia Giulia, Provincia autonoma di Trento, Marche, Umbria, Campania, Basilicata e Sicilia (secondo bando). Il terzo e ultimo bando riguarderà le aree delle regioni Calabria, Puglia e Sardegna. Le risorse messe a bando finora ammontano a circa 2,5 miliardi di euro.

Per accelerare la realizzazione della rete sui propri territori, i Comuni sono chiamati dapprima a stipulare una convenzione con Infratel Italia – che attribuisce un criterio di priorità degli interventi rispetto alle amministrazioni non firmatarie – e successivamente ad attivarsi per le necessarie attività di concessione delle autorizzazioni agli interventi e controllo degli stessi.

L’art. 8, inoltre, afferma la precedenza per i progetti informatici riguardanti i piccoli Comuni, conformi ai requisiti prescritti dalla legislazione nazionale e dell’Unione europea, nell’accesso ai finanziamenti pubblici previsti dalla normativa vigente per la realizzazione dei programmi di e-government.

Infine, è previsto che il Ministro per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione dia priorità ai piccoli Comuni individuati con DPCM di cui all’art. 1, anche in forma associata, nella individuazione delle iniziative di innovazione tecnologica.

L’art. 9 contiene disposizioni relative ai servizi postali e all’effettuazione di pagamenti.

Per favorire il pagamento di imposte, tasse e tributi, nonché delle tariffe per i servizi pubblici erogati il comma 1 stabilisce che nei piccoli Comuni è consentito il ricorso alla rete telematica gestita dai concessionari dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli – previa convenzione con i concessionari medesimi – per l’attività di incasso e trasferimento di somme, nel rispetto della disciplina riguardante i servizi di pagamento e delle disposizioni adottate in materia dalla Banca d’Italia.

Si richiama, inoltre, la possibilità per i piccoli Comuni di:

1. a) stipulare convenzioni con le organizzazioni di categoria e con la società Poste italiane Spa, affinché i pagamenti in conto corrente postale, in particolare quelli concernenti le imposte comunali, i pagamenti dei vaglia postali nonché altre prestazioni possano essere effettuati presso gli esercizi commerciali di Comuni o frazioni non serviti dal servizio postale, nel rispetto della disciplina riguardante i servizi di pagamento e delle disposizioni adottate in materia dalla Banca d’Italia;
2. b) affidare, ai sensi dell’articolo 40, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, la gestione dei servizi di tesoreria e di cassa alla società Poste italiane Spa.

L’art. 10 promuove e sostiene la diffusione della stampa quotidiana nei piccoli Comuni.

E’ previsto che il Dipartimento per l’informazione e l’editoria (presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri) promuova la stipulazione di una intesa tra Governo, ANCI e FIEG e rappresentanti di agenzie di distribuzione della stampa quotidiana, per adottare iniziative necessarie volte ad assicurare la distribuzione dei quotidiani anche nei piccoli Comuni.

Gli artt. 11 e 12.  prevedono disposizioni per favorire la promozione e la vendita dei prodotti provenienti da filiera corta o a chilometro utile anche con la finalità di accrescere la sostenibilità ambientale del consumo dei prodotti agricoli e alimentari.

Nei bandi di gara per gli appalti pubblici di servizi o di forniture di prodotti alimentari destinati alla ristorazione collettiva, indetti dai piccoli Comuni, fermo restando quanto previsto dal decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50*, costituisce titolo preferenziale per l’aggiudicazione l’utilizzo, in quantità superiori ai criteri minimi ambientali stabiliti, dei prodotti agricoli e alimentari provenienti da filiera corta o a chilometro utile e dei prodotti agricoli e alimentari biologici provenienti da filiera corta o a chilometro utile.

*Si tratta di criteri minimi ambientali stabiliti con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 25 luglio 2011. L’allegato 1 del D.M. contiene i criteri ambientali minimi, per l’affidamento del servizio di ristorazione collettiva e per la fornitura di derrate alimentari.

L’art. 13  si occupa dell’attuazione delle politiche di sviluppo, tutela e promozione delle aree rurali e montane.

I piccoli Comuni che esercitano obbligatoriamente in forma associata le funzioni fondamentali mediante Unione di Comuni o Unione di Comuni montani (premessa la reiterata richiesta di revisione della normativa attuale giunta al settimo anno di proroga delle obbligatorietà vigenti) svolgono altresì in forma associata le funzioni di programmazione in materia di sviluppo socio-economico nonché quelle relative all’impiego delle occorrenti risorse finanziarie, ivi comprese quelle derivanti dai fondi strutturali dell’Unione europea. Non è consentito a tale fine il ricorso all’istituzione di nuovi soggetti, agenzie o strutture comunque denominate. Questa disposizione rappresenta una reale innovazione nei processi di formazione delle linee strategiche di programmazione dello sviluppo socio-economico del territorio e del relativo uso delle risorse finanziarie utili ad attuarle. L’innovazione, in linea con le più recenti tendenze di politica territoriale dell’UE e dell’OCSE, risiede essenzialmente in due elementi: il primo invita a concepire tali strategie a livello di sistemi territoriali, non più delimitati  dai confini amministrativi degli enti, e dunque più idonei a cogliere meglio potenzialità e opportunità derivanti da possibili economie di scala eo da uno sguardo più aperto ai fattori di contesto (infrastrutture, mercati, bacini di servizio, ecc.)  determinanti per il successo della programmazione; il secondo, con il divieto esplicito di ricorrere ad agenzie o strutture esterne alla PA, attiene alla necessità di riportare direttamente in capo all’autorità pubblica, democraticamente eletta (i Sindaci) e alle tecnostrutture comunali, la responsabilità e i poteri di fissare obiettivi di sviluppo e conseguire i risultati attesi della programmazione, con il conseguente rafforzamento partecipativo dei processi di formazione delle decisioni del policy maker.

Art. 14. Iniziative per la promozione cinematografica.

Il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, d’intesa con l’Associazione nazionale dei Comuni italiani, le regioni e le Film Commission regionali predispone iniziative finalizzate alla promozione cinematografica in favore dei piccoli Comuni.

Art. 15. Trasporti e istruzione nelle aree rurali e montane.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, coerentemente con la strategia nazionale per lo sviluppo delle aree interne del Paese predispone il Piano per l’istruzione destinato alle aree rurali e montane, con particolare riguardo al collegamento dei plessi scolastici ubicati nelle aree rurali e montane, all’informatizzazione e alla progressiva digitalizzazione delle attività didattiche e amministrative che si svolgono nei medesimi plessi.

Art. 16. Clausola di invarianza finanziaria.

Fermo restando lo stanziamento previsto all’articolo 3, le amministrazioni interessate provvedono all’attuazione della presente legge nell’ambito delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Art. 17. Disposizioni per Regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e di Bolzano.

Le disposizioni di cui alla presente legge si applicano anche alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano, compatibilmente con quanto previsto dai rispettivi statuti e dalle relative norme di attuazione.

*  640. Per la progettazione e la realizzazione di itinerari turistici a piedi, denominati «cammini», e’ autorizzata la spesa di un milione di euro per ciascuno degli anni 2016, 2017 e 2018. I progetti e gli interventi sono individuati con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e, per quanto concerne quelli relativi alle ciclovie turistiche, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dei beni e delle attivita’ culturali e del turismo.